土地利用如何摆脱*式悖论

　　土地利用如何摆脱中国式悖论

　　截至2009年底，我国耕地总数为18.26亿亩，已接近18亿亩的红线。人均耕地更是不足1.5亩，不到世界平均水平的1/2、发达的1/4，只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。我国可以利用的土地资源并不丰富。

　　与此同时，许多地方粗放式的土地利用方式仍在继续。在18亿亩耕地红线和收紧新增建设用地审批的压力下，各地又通过占补平衡、集中居住等变通方法获取土地。

　　住建部副部长仇保兴前不久指出，占补平衡的原则是占用多少耕地就要补多少，但补的耕地基本都是通过山上开荒来实现。许多山区浅薄的土层一旦失去植被保护造成流失，几百年都难以恢复，而且这样补充的耕地与被占用的耕地在质量上不可同日而语。

　　党国英则认为，虽然现在的耕地面积在保障粮食安全上不存在问题，但从社会经济可持续发展的角度看，耕地不嫌多，只嫌少。“目前粮食高产主要是依靠化肥、农药，依靠地表水和地下水灌溉，为此，我们付出了极大的环境代价”。

　　近年来，由于过量抽采地下水，我国沿海地区海水入侵淡水含水层的现象屡屡发生，从北向南已经涉及辽宁、河北、山东、广西、海南等多个省份。同时，我国也成为世界上使用化肥、农药数量最多的。化肥年使用量4637万吨，按播种面积计算达40吨/平方公里，远远超过发达为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5吨/平方公里的安全上限。

　　“如果我们的耕地多，就可以少用化肥、农药，少灌溉，甚至轮种、休耕，这样既能保障粮食的数量安全，也能保障粮食的质量安全，促进经济社会可持续发展。”党国英说。

　　土地制度亟待深化改革

　　为了确保粮食安全，守住18亿亩耕地红线，我国实行了世界上最严格的土地政策。然而效果并没有预期那么好。“现在来看，保护耕地就中央及相关部委有积极性，地方甚至农民都没有积极性。”党国英说，这表明我国土地制度在设计上存在问题。

　　对此，他提出两个具体的改革建议。

　　一是“管住规划，放开产权”。在规划法律化、民主化的基础上，确保规划执行，然后“放开产权”，让土地使用权永久化、物权化，而使用权可以有的，集体的，也可以有个人的。这样，城市建成区的土地所有制形式就不必一律搞成所有。

　　二是进一步确定公共利益征地的边界。只能因部分重要公共利益的需要，才可强制征地，且议价要依市场价。并用列举法对重要公共利益进行界定，如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地，才属于重要公共利益需要的占地。其他如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性办公楼等，即使是公共利益的需要，也要走市场化的路子。

　　“只有以更加市场化的手段，调动各方面集约利用土地的积极性，才是解决问题的根本方法。”党国英说。(《半月谈》2010年第20期/记者 高远至)

　　土地利用的“中国式悖论”

　　一方面是“极稀缺”，另一方面是“大浪费”，目前我国土地利用正面临这一悖论。国土资源部部长、土地总督察徐绍史反复强调，我国土地国情可以概括为两点，一是资源极度稀缺，二是利用严重浪费。要突出重围，必须彻底打破土地利用“极稀缺大浪费”格局。

　　国土资源部在“土地日”之际提供的材料表明，目前我国城镇发展战略与城镇资源环境容量不相协调。在很多地区，脱离实际的大规划不仅加速了土地占用，而且造成建设用地低效利用。统计显示，城市人均建设用地高达133平方米，大大超过发达人均82.4平方米和发展中人均83.3平方米的水平。在此情况下，必须坚决贯彻土地管理法、党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以及国务院《关于促进节约集约用地的通知》等法律法规和政策文件强调的最严格的节约用地制度，科学管理城镇建设用地，坚决防止加快城镇化过程中的“摊大饼”倾向。

　　打破“极稀缺大浪费”土地利用格局，必须坚决推进土地有偿使用制度改革，不断扩大有偿使用范围。要加强经营性基础设施有偿使用成本测算，最终目标就是按照国务院要求，今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中经营性用地先行实行有偿使用。

　　没有规矩，不成方圆，当前滞后的节约集约用地相关标准和规程研究必须快步跟上。1989年至今，我国陆续编制并颁布实施了22个行业的28项工程项目建设用地指标，在国内国际产业结构调整剧烈并行情况下，要不断加强研究，针对产业结构调整、产业转移最新动向，早日建立覆盖国民经济全行业的标准体系。

　　浪费土地形式多样，闲置土地是最突出的一种。根据国土资源部最近公布的查处结果，原因闲置用地竟占到所有挂牌督办案例的一半还多，群众意见很大。原因闲置用地，有因拆迁、征地难不能如期交地的，有城市规划调整、承诺基础设施配套不到位的，还有已供应土地产权不清等因素。对此既要区别对待，更要发挥土地督察机构的作用，坚决扭转闲置土地问题上“因原因、不做处罚”的难看局面。

　　打破“极稀缺大浪费”土地利用格局，一个根本途径是加强节约集约用地状况评价考核。修订《建设用地节约集约利用潜力评价规程》，明确城镇建设用地潜力评价技术路线。国土资源部、发展改革委、统计局以及相关的人事、组织部门要制定《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗评价考核办法》等，把节约集约用地的战略目标，落实为具体的、可问责的领导干部责任。

　　坚决控制城乡建设用地扩展边界

　　13日召开的国务院常务会议审议并原则通过了《土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》。围绕到2010年和2020年耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩的目标，纲要强调重点加强对城乡建设用地扩展边界的控制，抓住了我国当前土地利用问题的一个症结。

　　由于建设用地缺乏明确的边界控制，我国城市建设蚕食耕地现象日趋严重。目前，我国城镇人均建设用地规模已经高于国际平均水平，动辄数十平方公里甚至上百平方公里的征地，导致大量耕地被侵占和闲置浪费。与此同时，我国农村人均建设用地更是大大高于世界平均水平。南方地区农村居住点分散，北方地区“空心村”多，土地浪费现象十分突出。

　　一旦城乡建设用地边界失控，坚守18亿亩耕地红线的目标将会落空。目前，我国人均拥有耕地面积排在世界190多个和地区的110位以后。最近10年，新增建设用地占用耕地3418.9万亩。按现有人口增长和占用耕地速度计算，10年或20年以后，我国人均耕地会减少四分之三。在我国人口不断增加、粮食供需处于紧平衡状态的情况下，控制城乡建设用地扩展边界的重要性不言而喻。

　　应当看到，控制城乡建设用地扩展的边界，不仅不会影响城乡建设发展，反而会使城乡建设真正走上集约节约发展之路。目前，我国城市土地40%以上属于低效利用，5%处于闲置状态，城镇化建设用地潜力巨大;各种开发区和工业园区土地利用效率低，再利用开发潜力很大;我国农村居民点建设用地总量数倍于城镇建设用地，通过迁村并点、治理空心村、退宅还田，节地潜力大。此外，我国公路、铁路、水利建设工业用地也有很大的潜力可挖。

　　只要我们坚持走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约用地、功能完善、以大带小的原则，主动迎接集约节约用地的深刻变革，不仅能实现城乡协调发展，而且能确保我国耕地保有量控制在规定的范围内。

　　管严用好“土地闸门” 促进经济发展方式转变

　　――专访国土资源部部长、土地总督察徐绍史

　　土生万物，地发千祥。在第20个“土地日”到来之际，国土资源部部长、土地总督察徐绍史接受记者专访时表示，今年“土地日”主题确定为“土地与转变发展方式――依法管地、集约用地”，既是表达对大地母亲的殷殷情怀，也希望进一步唤醒人们的土地意识，把握好形势和要求，倍加珍惜土地，倍加节约土地，集约利用土地。

　　大地不能承受之重转变经济发展方式

　　土地是民生之本，发展之基，财富之源。人类社会的进步、经济的发展和财富的积累，无不与土地息息相关。“中国人多地少的矛盾突出，土地问题始终是现代化发展进程中带有全局性、根本性、战略性的重大问题。”徐绍史说，改革开放30年来，从以家庭联产承包责任制到日新月异的城市建设，我们创造了连续多年高速增长的经济奇迹，最深刻的动因源于土地，最强大的支撑来自于土地。

　　“在看到我国经济飞速增长的同时，也要清醒地看到，囿于粗放型经济增长的模式，我们付出了巨大的资源、环境代价。如果支撑和保障国民经济发展的，仍然是投资拉动、规模扩张、资源高耗的粗放外延型增长模式，那么，我国资源、环境必将更加紧张，人地矛盾必将更加尖锐。”徐绍史说，我国工业化、城市化、现代化的根本出路，在于坚持以科学发展观为指导，转变经济发展方式，统