财税体制改革：热点 焦点 难点

 　　编者按
党的十八届三中全会吹响了深化财税体制改革的号角。当前中国经济社会发展诸多难题的破解，几乎都以财税体制改革的全面深化为前提。牵住了财税改革这个牛鼻子，无疑等于抓住了改革以至于整个经济体制改革的关键。号角吹响了就要付诸行动。财政部部长楼继伟提出：“要狠抓落实，把中央的部署和要求不折不扣地贯彻落实到各项财政工作中去，逐项、逐条细化、分解财政工作任务，明确工作责任，制定落实‘路线图’、时间表，加强督促检查，确保每项工作都落到实处。”
贯彻落实三中全会精神以及楼继伟提出的工作要求，在充分认识到改革的艰巨性的同时，必须谋划好抓落实的工作思路，增强针对性和可操作性。三中全会提出的深化财税体制改革，建立现代财政制度的内容广泛而深刻。为了准确把握改革进程中的热点、焦点与难点，本报特邀请财税研究领域的著名专家就十个方面的问题释疑解惑。专家的观点或许有着个人的“色彩”，但对广大读者来说，无疑有着参考与借鉴作用。

　　让市场发挥决定性作用
——访财政部财政科学研究所所长贾康
□ 本报记者 解希民
十八届三中全会指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥作用。那么，在确定了市场的决定性作用之后，应该做些什么?与市场的关系会发生怎样的变化?财政领域的改革如何理顺和市场之间的关系?本报记者为此专访了财政部财政科学研究所所长贾康。

　　贾康认为，“以政控财、以财行政”的财政，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中表述为“治理的基础和重要支柱”。学理上讲，财政处理的是公共资源配置问题，其必然拉动、影响着整体资源配置。正是从这个意义上说，三中全会将财政作为治理的基础和重要支柱，是一个支撑全局包括支撑全面改革的分配体系。市场体系的现代化，在这个文件里终于与市场经济目标模式相匹配，而在我国改革开放以来第一次明确地表述为“使市场在资源配置中起决定性作用”。那么，财政的基础和支柱作用就是要服务于现代市场体系，最大限度地发挥市场的正面效应，同时辅助性地弥补市场失灵。

　　在贾康看来，关于“财政是治理的基础和重要支柱”中的“治理”，不等同于过去强调的自上而下的“调控”、“管理”。其中有组织，也有自组织;有调控，也有自调控;有管理，也有自管理——所强调的是一套制度安排和机制联结，意在包容和发挥各种主体的潜力形成最大的活力与可持续性。而财政本身在具体管理表现形式上的预算的收支，是体现政权体系活动的范围、方向、重点和政策要领，他必须首先在自己制度体系的安排层面，处理好和市场、中央和地方、公共权力体系和公民这三大基本的经济社会关系。即“以政控财，以财行政”的财政分配，要使既不“越位”又不“缺位”，在市场发挥决定性资源配置作用的同时，来发挥应该发挥的维护社会公平正义、让市场主体在公平竞争中释放活力、弥补市场失灵、扶助弱势群体、优化收入分配等作用，来促进社会和谐与长治久安。

　　贾康说，在理顺与市场、企业关系的路线图和时间表上，首先要充分肯定我国1994年推出的分税制配套改革形成的基本制度成果，并在今后加以巩固和提升。分税制改革的里程碑意义正在于“三位一体”地规范了和企业、中央和地方、公共权力体系和公民这三种基本的经济关系，由行政性分权转为与市场经济匹配的经济性分权，他破解了按照行政隶属关系组织财政收入这一旧体制弊病的症结。1994年形成的财税制度框架，使我们得以摆脱了之几年放权让利已经“山穷水尽”而企业仍然不能真正活起来的窘境，使跨地区、跨隶属关系、跨经济性质的兼并重组、要素流动、公平竞争、统一市场成为可能。

　　“我们现在要做的是要按照原来1994年改革的逻辑和意图，在深化改革中使分税制全覆盖。”贾康说，在将近20年的运行之后，中国在财政体制方面表现出了地方隐性负债、土地财政问题以及仍然没有完全解决的基层财政困难等问题。造成这些问题的原因主要是省以下的体制没有跟进到分税制的状态。而这恰恰是需要通过深化改革来解决的问题。

　　那么，在确定了市场的决定性作用之后，应该做些什么?贾康表示，在完善立法的概念之下，财政分配体系在最高立法机构获得预算收支权，是受到了这样的委托来配置公共资源。那么，理顺行使委托权的财政制度，其始发环节，是明确各级该做什么，不该做什么，即所谓的“既不越位，也不缺位”。这已在三中全会文件中表述为“让市场发挥决定性作用”，则主要发挥弥补市场失灵等辅助性作用。在操作层面，要从事权开始落实到财政具体管理运行层面的支出责任之上，所以文件当中强调“建立事权和支出责任相适应的制度”。在现实中，我们必须形成一个由粗到细、动态优化的事权明细单和支出责任明细单，各级独自掌握和共同掌握的事权和支出责任，要尽可能清楚地、具有可操作性地、不产生歧义地列成表。

　　“跟着事权的履行需要配备的要素是‘钱从哪里来’?财力的来源势必牵涉税收。”贾康说，文件中所说的稳定税负指的应是宏观税负，他不否定我们要继续推进结构性减税。在稳定现阶段宏观税负的同时，要在税制中积极构建和完善地方税体系，形成各级组织收入的规范化框架。这样，理顺事权与财权(广义税基分层配置)的关系之后，要以规范、透明、具有现代意义的预算，配置好“钱用到哪里去”的问题，并需要一并理顺各级产权、举债权的关系，再配之以中央、省两级自上而下的转移支付，以及适当发展生态补偿等横向转移支付。这样，有望使各级、包括所有欠发达地区的地方，也可以达到“财力与事权相匹配”的境界，履行好社会主义市场经济客观需要体系应履行的职能。

　　清理规范重点支出挂钩机制
——访财政部财政科学研究所副所长刘尚希
□ 本报记者 夏祖军
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化财税体制改革有很多新的表述。其中在改进预算管理制度方面明确提出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”近日在谈到这一问题时，财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，这是解决当前预算管理中存在突出问题的重大举措。

　　“支出挂钩机制在特定发展阶段为促进有关领域事业发展发挥了积极作用，但同时也带来很多问题。”刘尚希说，首先，预算职能弱化，预算形同虚设。预算是按照一定的法律程序编制和执行的年度财政收支计划，通过组织和规范财政分配活动约束行为，任何人无权改变预算规定的各项收支指标。而重点支出挂钩机制追求的是部门利益最大化，实则是一种“王爷经济”，与现代财政体制的内在要求相背离。其后果就是肢解预算安排，加大统筹安排财力的难度。其次，财政支出结构固化。部门“八仙过海各显神通”，寻求通过法规、条例固化部门利益，导致“钱等项目”、“敞口花钱”等问题，这也是造成专项转移支付过多，资金投入重复低效的重要原因。再其次，不利于部门职能转换。部门热衷于分钱，导致服务和监督职能弱化，“门难进、脸难看、事难办”的现象时有发生。

　　据了解，目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类。如《农业法》规定，农业投入占当年财政支出的比重不能低于上年，并逐步达到15%以上;《教育法》规定，教育投入要高于经常性收入增长比例，后来又规定财政教育性经费支出要达到GDP的4%，等等。据统计，2012年仅财政安排的这7类重点支出即占财政支出的48%。

　　“取消支出挂钩机制，并不是说重点支出不保障了。”刘尚希说，重点支出应该通过预算安排、财政政策来保障。预算要有导向，重点支出要有中长期规划，并落实到年度预算中。十八届三中全会提出建立跨年度预算平衡机制，其中一个重要方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的导向性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。有了这个机制，重点支出不用固化，在滚动预算中也能得到保障。

　　刘尚希坦言，虽然中央提出清理规范重点支出挂钩机制，但真正要做到难度不小。这既涉及法律层面的修改，如《教育法》、《农业法》、《科学技术进步法》等，也会遇到来自利益部门的阻力，财政部门对此要有清醒的认识。这次三中全会提出了这个问题，相信会有相应的改革措施。不管怎样，这种部门主导支出的做法应该打破，这不符合治理的要求。

　　财政部部长楼继伟近日表示，财政部门将按照中央的部署要求，对现有挂钩规定进行认真清理，提出具体实施方案，切实增强财政投入的针对性、有效性、协调性和可持续性。同时，各级财政部门要继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保这些领域事业发展的正常投入。